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美国亚太同盟：体系、结构和功能
岳小颖
（上海政法学院国际事务与公共管理系,上海201701）
[摘 要] 美国实施“亚太再平衡”战略,不断强化与韩、日、菲、泰、澳的盟国关系,频频举行军事演习,加强在亚太地区的军事存在,同时寻求新的盟友,加强与地缘枢纽国家的关系,介入亚太地区的热点问题并制造紧张态势,同盟出现以“复合式”为结构特点,“同心圆式”为层次构筑的特征.同盟体系的效能也随之变化,主要表现为加强美国地区领导地位、减轻美国霸权护持的成本、通过“关系性权力”将中国“嵌入”美国同盟网络.从同盟的结构、层次的调整、功能的强化方面对美国同盟体系的变化及其预期作出分析.
[关键词] 美国亚太同盟体系；辐辏式；复合式；同盟效能
[中图分类号] D814.1 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）02-0004-06
一、问题的提出
美国在亚太地区军事存在的重要特征之一就是其在该地区的同盟体系,此体系在冷战时期建立,成为与苏联争夺亚太地区霸权的重要工具.冷战结束后,该体系并没有因为威胁的消失而解体,反而出现了强化的趋势.冷战结束后,美国的亚太同盟体系开始其转型的过程.它不仅表现为同盟区域扩大和共同利益的拓展,还出现同盟结构调整与互动增强等趋势.与冷战期间的同盟相比,新时期的美国同盟体系在组织架构、运行机制上进行渐进式调整,进而导致其功能也有所拓展.另外,同盟体系的内在变革、亚太地区安全环境的变化、中国崛起的地区效应等因素被认为是影响美国亚太同盟体系调整与转型的重要动力,未来五至十年,中国最大的安全压力来自于以同盟体系为主要载体的美国亚太战略调整带来的结构性压力.本文将从体系的调整、层次的构筑以及功能的变化等方面对美国同盟体系展开论述.
二、美国亚太同盟体系的结构：从“辐辏式”到“复合式”
传统的亚太同盟体系亦被称为“轴心- 轮辐”体系,一方面盟国牺牲主权以协同美国加强在该地区的军事存在,另一方面,盟国可得到美国贸易方面的优惠政策,利用美国这个重要的投资与贸易的市场.随着中国经济的长足发展,其业已经成为带动亚洲经济增长的主要动力,并逐渐挑战美国作为地区公共产品提供者的地位.越来越多的国家,还包括美国的传统盟国都都加深了与中国的经贸合作,相互依存加深.在地区机制构建方面,中国也积极行动,加入和推动地区双边多边机制的构建.美国认为在经济和地区机制构建过程中,中国正试图通过更广泛的关系网络,侵蚀美国在亚太地区的影响力,并将最终瓦解美国的“轴心- 轮辐”体系,进而威胁美国的领导地位.以上诸多变化都引发了美国对其未来亚洲地位的警惕和担忧,为此,美国需要一个更为积极主动而不是被动应对的亚太同盟新战略,对传统的辐辏体系进行革新.
为应对中国崛起,保持美国在亚太和全球的领导地位,应革新传统“轴辐”体系以配合亚太战略布局的新需要.在同盟体系的结构方面,应不仅仅是“辐辏式”或“北约式”,而应试图结合这两种模式,摸索一种新型的结构以回应地区权力格局的变化.
首先, 强化与传统盟友（韩、日、澳等国）的关系,进而加强在此地区的军事存在.2012 年1 月,五角大楼宣布新的《国防战略指南》,奥巴马表示美国要加强亚太地区的军事部署,今后十年内60% 的海军军力将部署在太平洋地区,并举行更多军事演习.在东北亚地区,美国增加了驻军,并与韩国进行一系列军事演习.美日双方也多次表示,两国间的同盟在维护亚太地区和平方面承担重要责任,以后会继续推进在更广泛领域的安保合作.在南太平洋地区,2011 年奥巴马访澳时表示,美国将在在澳大利亚达尔文港驻军2500 人.
其次,寻求新的盟友,试图构建美国为主导的多边安全网络.“再平衡”战略中,美国加强与传统盟友关系的同时,强化美菲、美泰同盟的作用,而且融入了非正式同盟国家———新加坡、印尼、马来西亚,增强在该地区的军事与署.2011年和2012 年,奥巴马与希拉里先后访问缅甸.另外,南亚大陆的印度的作用也被美国所重视,美印两国强化“战略合作伙伴关系”.美国加强对印度的军事支持并鼓励印度在亚太地区发挥“领导作用”,这表明美国有意在更为广阔的地缘范围内努力构筑其亚洲同盟,使同盟体系更加具有网络化和立体化的特征.
第三,“复合式”的结构还体现在对小多边（或少边主义）原则的重视和灵活利用上.为应对日益复杂的地区形势,诸如国家间权力对比的微妙变化、领土争端、恐怖主义等非传统安全问题,传统的“辐辏”体系已无法有效和灵活应对,奥巴马政府兼顾参与和效率,并行推进灵活的多边和小多边合作,这也是“巧实力”理念的重要体现.
美国通过加强与日、韩、澳等传统盟友的关系,强化同盟体系；以此为基础,在亚太地区拓展新的伙伴关系.通过此种方式,同盟体系由原来应对传统威胁向应对多种挑战方面转化,同盟内涵的关注非但没有变化,而且还得到进一步强化.
三、美国的亚太同盟体系的层次：“同心圆式”
伴随着结构调整,同盟的层次也出现变化,体现出以美国为核心的“同心圆式”的特点：首先,以美国为核心,的第一层是传统的双边同盟（美日.美澳.美韩）,这一层次最为重要.澳日分别为美国同盟体系的南北锚,“9.11”事件后,韩日澳与美国的关系更加密切.奥巴马政府上任后,美国的盟国资源成为其“重返亚太”、应对中国崛起的强大武器.在此基础上,核心同盟间的合作也呈现出横向多边合作的趋势,以美日澳、美日韩、日澳、韩澳双边和三边合作为代表,推动原有的轮辐结构向复合式网络结构转化,主要体现在合作机制的建立,政策磋商日趋密切,安全合作深化以及安全合作领域的扩展呈现并行推进的态势.第二层是美泰、美菲双边同盟.“9.11”事件后,东南亚国家由于历史原因,成为恐怖主义者的藏身之所,美国以开辟反对恐怖主义展现为名义,加强与菲律宾和泰国的合作,扩大了同盟体系.而泰国不仅允许中情局将基地分子带到泰国,而且在阿富汗和伊拉克战争中让美国空军使用其基地.菲律宾作为美国在东南亚的首要盟国,是亚洲国家中第一个公开表态支持美国领导国际反恐同盟的国家,并且向美国提供了和苏比克军事基地.奥巴马政府的“亚太再平衡”战略力图发展同东南亚、南亚国家的新伙伴关系以增强美国在亚洲的存在感,所以东南亚盟国的作用不可或缺,这也是美国一再重申其强调注重发挥东南亚盟国和关键伙伴的作用的重要原因.
第三层是美国、马来西亚、新加坡、印尼、印度等国家的安全合作关系.美国利用地区的冲突和紧张局势,加强与地缘枢纽国家的关系以牵制中国,在南海局势动荡时,美国在美菲、美泰同盟的基础上,积极争取把其他东盟国家纳入其安全网络中.同时,随着“印太”概念的提出,南亚大国印度也成为美国构建安全网络拉拢的对象.
“9.11”事件后,美国和马来西亚的关系有所升温,并为马提供反恐所需的技术设备和资金援助,加强军事合作和交流.建立在1990 年签署的美新谅解备忘录的基础上,美国与新加坡达成协议,美国同意让原设在菲律宾苏比克湾海军基地的后勤指挥中心迁到新加坡.两国协议的签订,意味着美国在东南亚地区的军事存在继续加强,与这些安全伙伴国家的合作会逐渐纳入同盟体系的“复合式”结构中,以应对突发事件为契机,实现美国重返东南亚、围堵中国的战略意图.
四、美国亚太同盟体系的功能
美国通过多层次的同盟关系,力图更加效地对亚太安全施加影响,构筑符合美国利益的地区安全环境.特别是在应对地区突发事件时,可有效动员与相关问题有共同利益的国家进行灵活的反应.正如美国亚太问题专家拉尔夫·科萨提出的,今后美国较为切实可行的道路是以亚太双边同盟为核心,增强与地区国家军事力量的交流,并在特定情况下结成“临时性同盟”.“同心圆式”的层次构筑增强同盟体系的效能如下：
首先,有助于美国在亚洲继续扮演领导者的角色.与欧洲不同,亚太地区尚不具备构建北约式多边同盟体系的条件,但是发展盟友间的小多边安全合作,深化伙伴关系,为更广泛的小多边和多边合作提供条件并打下基础却是可行的,这种方式成为帮助奥巴马政府实现其亚太政策目标的有力工具.2011 年11 月在印尼巴厘岛举行了第六届东亚峰会.在峰会期间,美日韩三国官员就进行了三边磋商.这种形式的磋商,其特点是不需要正式条约的束缚,并且可因地因时制宜,灵活性高,不仅使美国保持了战略主动性,在解决实际问题时也可以高效动员各国,实施行动.
这种通过小多边合作的路径使美国有效适应了亚太变化的新局势,并且由于参与者数量少,场所选定灵活,处理问题有效性高,成为美国加强与新安全伙伴的关系,利用灵活的实用主义方式维护本国领导地位的有利工具.
其次,在美国相对实力下降的形势下,为美国的霸权减负.“共同利益”已成为奥巴马政府构建多边合作时经常使用的话语.比如,美日印三国认为,在从波斯湾、到印度洋和马六甲海峡,直到中国南海的国际航道三国具有共同利益,这也成为三边对话形成共识的一个核心问题.当然,也有观点认为,建立在共同利益基础上的多边合作,是美国的重要目标,只要合作是务实有效的,那寻求建立一个安全公约组织也不是必须.
美国学者认为,从公共产品输出方面来看,亚太其他国家在全球化过程中的免费搭便车行为,使美国力量进一步透支,另一方面,这些盟国却收益颇丰,发展起了足以挑战美国的军事力量的能力.因此,对于体系内国家搭便车的行为,美国应该予以牵制,并让这些国家承担更多维护体系安全和稳定的责任.
按照奥尔森（Mancur Olson）集体行动的逻辑,小集团在提供公共产品方面比大集团具有优势,因为它不仅可以限制其他国家免费搭便车的行为,而且在运作方面也更加高效.为减轻霸权负担,美国政府在亚太地区开始采取以下几种方式：首先是扩展传统盟友和重要盟友的角色,鼓励它们不仅在地区层面,而且在全球层面发挥更大作用；其次,敦促盟友有效提升安全的自我保障能力；最后,加强传统盟友、新盟友之间的灵巧、高效的务实合作,美国成为亚太盟友间小多边合作的重要推动国.比如,美国构建美日印三边对话的重要目的是力图通过此方式,将日本带入印度洋地区,同时将印度带入东亚,同时美国只需付出较小的成本.通过构建亚太地区海洋国家联盟,美国力图使盟国为自身加强在亚太地区影响力负担成本,在降低自身维系主导地位成本的同时,增加中国试图扩大地区影响力的成本.同盟的这种复合式网络化的趋势,是新现实主义思想指导下的护持霸权的安排,通过此种安排,美国一来可以防止中国在亚太地区挑战美国利益,另外还可以防止亚太国家形成集团,称霸亚洲排挤美国势力.
最后,美国采用的是将双边、小多边和多边安全组合为特点,将中国“嵌入”其中的战略,意图一方面是使中国在亚太地区承担更多责任,另一方面,在其构筑的“复合式”网络中,处于中轴位置的美国是权力中心,它具备与其他盟国及时沟通,迅速行动的优势,其意图是形成一种塑造其他盟国行动趋向的中枢性权力.
具体而言,美国打造的安全网络的“复合性”功能首先表现在对中国的“嵌入”上.首先是将中国纳入到各种关系性网络中,例如,多边式的合作机制如东盟地区论坛、东亚峰会；小多边层面的中美印对话和双边层面的中美战略与经济对话.与此同时,美国也积极介入其中,不断寻求并扩大与其有“共同利益”和“志同道合”的伙伴国家,进而经营有助于美国政策与利益取向的网络结构,在这种结构下,牵制中国的力量.
另外,在包含中国的机制之外,美国开始构筑网络,以“防范”中国.比如小多边层面的美日澳、美日韩、美日印对话和双边层面的日澳、日韩、日印对话机制,在网络内部施加压力的同时,网络的美国也在使用其中枢性权力,联合相关国家,限制中国政策的抉择空间和回旋余地.由此一来,中国摆脱美国“嵌入”式网络的成本越来越高.
如果以上两种政策皆不奏效,那美国将通过美国传统辐辏体系中的双边同盟运作以威慑中国.美国的精英都支持通过构建这种关系网络获取“关系性权力”,进而是美国在亚太地区的主导地位的维护,同时也缓解中国崛起所带来的对地区秩序的挑战.
五、结语与展望
后霸权时代,奥巴马政府在继续倚重传统的双边同盟服务于美国霸权的同时,不断开拓盟友间小多边和多边安全合作的新领域.美国构建的以传统双边同盟为中心,以小型多边的安全合作为节点,以多边安全参与为的亚太同盟体系网络已见雏形.
总体来说,美国的亚太同盟战略也面临挑战.首先是对中国崛起的认知和应对方式上,美国对于亚太同盟体系的布局,主要出于对中国崛起的忧虑,这种忧虑不仅体现在对中国的崛起方式上,还有对中国崛起的内容上,美国认为,中国的崛起会破坏美国主导地位和不利于地区稳定的方式崛起,以这种冷战思维为指导来处理亚太地区新形势下的新问题,不仅会影响亚太各国间的互信,还会使地区形势日趋复杂,反而不利于和平与稳定.如果中国像美国设想的那样,以一种争夺霸权的方式崛起并且挑战美国的地位,这种同盟战略或许会起到一定作用；但是中国是以一种求合作、促和平的方式处理与周边国家和美国的关系,这反而使美国的重返亚太战略耗费大量的精力、资源,并且难以奏效.
其次,随着亚太地区主义和一体化程度的加深,此地区的各个国家均会寻求各种形式的军事、政治与安全合作,一体化的过程必然会重塑该地区国家间关系和互动模式.因此,美国精心构筑的亚太同盟体系形成的优势,或许在未来会被大大削弱,甚至会受到严重影响,进而不得不重新调整其战略.
另外,政策制定团队的人员调整会导致外交政策的重大调整,包括政策重心和资源的流向.虽然亚太地区在世界政治,经济格局中的地位上升,奥巴马是美国历任总统中最重视亚太的一位,但这样的人事格局未必延续到下一届美国政府.新的外交团队是否会继续推进亚太同盟战略还是未知数.
在跨入新世纪的今天,历史告诉我们,以军事同盟为基础、以加强军备为手段的旧安全观,无助于保障国际安全,更不能营造世界的持久和平.我国提出的“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路,既是中国人民对亚洲新安全观的愿景描述,也是亚洲各国建立地区互信安全格局的基本共识.中国倡导的构建多边安全合作机制,加强安全合作,强调标本兼治,将夯实亚洲安全之路,推动亚洲乃至世界的持久和平和共同发展.
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[责任编辑：曾菡]
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