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《南海行为准则》谈判与建议
一、《南海行为准则》框架谈判进程及意义
1. 谈判进程
2017 年8 月6 日,中国与东盟国家在菲律宾首都马尼拉举行的中国－东盟(10+1) 外长会上,顺利通过《南海行为准则》框架文件.
早在1992 年7 月东盟外长会上,菲律宾就提出制定“南海行为准则”构想.2000 年起,中国政府从强化同东盟关系大局出发,同意与东盟成立“准则”磋商联合工作组.2002 年11 月,中国同东盟十国在第六届中国－东盟峰会上签署《南海各方行为宣言》.2011 年7 月,中国与东盟达成《落实< 南海各方行为宣言>指针》.2013 年9 月,中国－东盟落实《南海各方行为宣言》第六次高官会议和第九次联合工作组会议在苏州召开,决定授权落实《南海各方行为宣言》联合工作组会议就南海行为准则启动具体性磋商.以此为标志,《南海行为准则》磋商就此全面铺开.从2004年12 月7 日首届中国—东盟落实《南海各方行为宣言》高官会议到2017 年5 月共举办了十三次,相对应的联合工作组会议从2005年8 月4 日到2017 年5 月举行了二十次.期间,重大分歧国之间对抗态度的弱化以及合作态度的积累,为推动“准则”框架达成奠定了良好氛围.
2.《南海行为准则》框架意义
（1）《 南海行为准则》框架是承前启后的重要阶段性成果《南海行为准则》框架的达成,承前启后,承接政治性文件《南海各方行为宣言》和开启有法律效力的《南海行为准则》的全面深入协商,是整个“准则”磋商的重要阶段性成果,为下一步“准则”磋商确定了方向和原则,奠定坚实基础.《南海行为准则》框架对南海地区地缘政治必将产生深远影响.
（2）沿线各国在南海的重要行为有法可依
在安全合作领域,中国与东盟国家未来在南海上的事情有了法律保障.周边国家冲突可能性也将大大减少.阻碍中国与东盟合作的南海因素消极影响下降,有利于中国与东盟进一步增进互信,为扩大南海海上安全合作奠度化基础.比如中国与南海周边国家可以开展多种形式的联合军演,开展人道主义救援、反恐、共同打击海上犯罪等项目实操合作,让南海真正成为和平之海、友谊之海与合作之海.
在经济领域,南海因素对中国与东盟经济合作方面的消极影响降低,经济交往会更加顺畅,中国与东盟命运共同体更加具有活力,使南海成为共赢之海.
（3）减少美日澳等国对南海问题的干扰有法可依近年来,美国、日本等域外国家对南海问题的干涉是南海局势动荡的重要因素,域外国家对《南海行为准则》的干扰、破坏会有所顾忌.在域内国家遵照《南海行为准则》行为的情况下,域外国家一意孤行的行为所造成的南海局势再度紧张,将会被群起而攻之.
（4）助力中国的“一带一路”倡议推动
“一带一路”是各国共赢互通的平台,随着“一带一路”倡议的推动,中国会面临更多的复杂的双边、多边政治、经济、法律问题,会面临更多多边利益取舍和博弈,也必然会有更多双边、多边协议签署.《南海行为准则》框架文件的通过,以及未来《南海行为准则》的协商与通过,将为“ 一带一路”框架下各类区域性多边协议的签署积累经验.
二、《南海行为准则》签署中的挑战
1. 南海的冲突因素还存在以美国、日本、澳大利亚三国为代表的域外国家的干扰
（1）针对南海的军事威胁一定程度上还在加强.
美国舰船一直以“航行自由”为理由在南海巡航.美军已宣布,将在关岛部署B-1B 远程战略轰炸机,并准备增调1 艘航母长期驻防西太平洋地区.显然有增强南海军事威胁的味道.美军舰在南海的巡航将会常态化,并有可能拉日、澳联合巡航.
（2）继续用南海仲裁施压中国,胁迫东盟.
2016 年6 月东盟外长会议,当中国—东盟外长集体表达共同维护南海稳定的时候,美、日、澳三国外长第二天发表联合声明,“强烈反对任何增加紧张局势的单边行动”,声明呼吁中菲遵守具有法律约束力的仲裁结果.
（3）美日对东盟的台上台下工作力度很大,日本甚至以停止经济援助相挟,要求东盟国家选边站队.
2. 声索重叠区域情况复杂
南海声索国主张权利的区域存在重叠甚至多国声索区域重叠,如何照顾好各方利益很复杂.例如,目前马来西亚占有和实际占有南沙岛礁分别为弹丸礁、光星礁、光星仔礁、南通礁、南海礁、榆亚暗沙、簸箕礁、皇路礁.可见无论是马来西亚宣布占有的还是实际占有的都被中国、越南提出了要求.另外马来西亚在部分岛屿上和菲律宾、文莱也存在冲突.
3. 中越之间、中菲之间的关系存在发生反复的可能性中越之间多年的恩怨情仇错综复杂,在涉及具有法律意义的影响深远的《南海行为准则》谈判期间能否真正敞开胸襟、着眼未来,还有待观察.菲律宾总统杜特尔特偶尔在中菲关系、南海问题上前后矛盾,集中反映出一些东盟国家在中美南海博弈中表现出的摇摆性和易变性.
三、《南海行为准则》谈判的建议
1. 合理关注相关方利益
协议谈判是利益和耐心的博弈过程.协议谈判过程中的争吵在所难免,争吵和妥协是博弈的手段,不是目的,也是必要的利益平衡和风险控制的过程,但是妥协和考虑对方的利益与关注也很重要.零和游戏规则无法长久,必然会引起私下的小动作和反制.声索时候的利益最大化和实际谈判时候的适当弹性,有进、有退,有理、有利、有节才能做到合作共赢.在理性的基础上,换位思考、理解对方的核心关注点并合理照顾对方的关注点才能够达成行之有效的共识并得到严格遵守.
2. 把握谈判时机
多边协议的最终签署会受到内因和外因的影响.当前南海区域的外因和内因都有利于《南海行为准则》协商的顺利进行.内因方面是指中国、东盟等域内国家发展的需要,一个平静的南海符合周边各国利益.外因方面,美日等域外国家干预力度主观和客观上的减弱.具体分析如下：
（1）内因方面
①中国发展的需要.中国的经济转型、“一带一路”倡议的推动,都需要一个平静的南海,使得中国有一个平静的大后方和基地,能够把更多的精力和资源用到更重要的事情上.
②菲律宾的态度转变以及发展需要.经过多年对抗,菲律宾发现自己并没有得到期望的好处.以黄岩岛对峙为例,菲律宾当年对中国渔民的暴力驱赶导致中国民愤沸腾,最终导致中国对黄岩岛的实际控制.因为与中国的激烈对抗,菲律宾的经济发展受到很大的打击.所以菲律宾对华政策的转变,是其社会精英阶层经过认真思考和利益考量的结果,是从对美国“一边倒”的外交战略调整为在中美之间找平衡,实现国家利益最大化,不是一时冲动为之.
③新加坡作为南海问题的搅局者也在改变以往的做法.新加坡并非南海争端国,却曾明确地表达了对南海“仲裁”结果的认可.在这一问题上,过去新加坡的做法,是直接“倒”向了美国,但新加坡目前也在改变以往的做法.2017 年6 月12 日,新加坡外长维文与中国外长王毅举行会谈并表示,新加坡将坚定支持“一带一路”倡议.2017 年9 月19 日至21 日,新加坡总理李显龙率领庞大的代表团访华,明确表示要积极参与“一带一路”和亚投行,并希望看到中国稳定、繁荣,在国际事务中发挥更大作用.
④越南在一带一路峰会期间发表《中越联合公报》,表明已经与中国建立了比较好的沟通和信任.
⑤域内其他声索国发现,经过多年争执,特别是最近几年中菲之间的激烈对抗,以及美国、日本等域外国家的干扰,不但没有压制中国在南海的行动,反而刺激了中国出于自卫实现对黄岩岛的实际控制以及在南海的岛屿建设行为和军事存在.他们认识到,对抗不但不能解决问题,反而使问题激化甚至有失控的风险,回到谈判桌上是必要也是最好的选择.
（2）外因方面
自从特朗普总统上台后,在国内面临族群矛盾、经济发展等问题,在国外面临朝核问题、阿富汗问题等挑战,客观上使得其插手南海问题的动能和力度有所减弱.没有美国的强力支撑,日本的干扰有些孤掌难鸣和有心无力.
美推动“美国优先”政策,使得东盟有些国家对美国的政策和战略产生疑虑,以美国做后盾增加筹码的希望大打折扣.
3. 与《东南亚国家联盟宪章》中可以适用的内容对接已经生效的《东南亚国家联盟宪章》是东盟内部的行为规范法律文件,对中国不具有法律约束力,但是其中能够适用于《南海行为准则》的规定和条款不妨在其中给予规定,当然不是简单的拷贝,而是作为里面的一个条款.
4. 双边协议与多边协议同步进行,先易后难,以点带面、以面促点
不积跬步无以至千里,全面准则签订是一个长期过程,能够双边协商解决的就双方解决,成熟一个议题确定一个议题,做到不急于求成又能稳步前进,从而水到渠成.坚持以“双轨思路”处理南海问题,即有关具体争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法基础上,通过谈判协商和平解.南海和平稳定由中国和东盟国家共同加以维护.
（1）资源开发的分配和管控是协议的重点
对资源的争夺和控制,是人类历史上很多次战争直接或者间接原因.南海问题的产生和激化,首先是主权,其次是资源,最后是国家的战略空间.正如王毅部长访问菲律宾期间,在记者会上说：“在各自海洋权益声索相重叠的海域,如果某一方采取单方面开发；另一方势必采取相应行动,这将使海上局势复杂化,甚至导致紧张升级,最后谁也开发不成.”与其谁也开发不成,望梅止渴,不如共享利用.
（2）解决好中菲关系是南海问题的重中之重
与菲律宾就南海地区的共同开发,包括油气资源、矿产资源、渔业资源等项目开发以及海上执法等方面进行实质性协商并在适当时候签署双边协议.中菲关系是南海问题的重中之重,中菲分歧得到很好的解决,南海问题的难度就降低了一半.
5. 重大分歧之处,适当适用保留条款
多边条约由于涉及国家多,保留条款主要发生于多边条约.各国利益往往相互矛盾,要使所有缔约国对条约全部条款都完全同意,有时不易做到或经常做不到.在这种情况下,为了保证条约的广泛适用性,不至于因为一些个别的分歧而将某些国家排除在条约范围之外,这实际上是一种求大同,存小异的做法.
6. 需要各相关国家领导人展现杰出政治家的胸襟和眼光《南海行为规则》的协商过程,既体现东方智慧,又体现各相关国家领导人作为杰出政治家的胸襟和眼光,不能抱有民族激进情绪和具有民粹情绪.
《南海行为准则》的后期谈判,需要充分考虑各方利益,抓住有利时机,从南海周边国家总体现状以及中国—东盟各国国内经济发展、政治安定出发,推动磋商进一步取得更大成果.
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