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新时代大运河生态系统治理机制和路径选择

江苏淮安 / 郭立新

摘要：结合新时代经济发展特征, 从协同理论的角度, 详细剖析了大运河生态系统治理的主体、对象、政策等方面的协同机制, 并在此基础上, 提出了大运河生态系统治理的三阶段路径. 可为大运河生态系统治理研究提供一定的前期基础, 为大运河生态系统治理的政府决策提供一定的参考.

关键词：大运河生态系统治理；协同机制；治理路径

一、引言

大运河作为我国历史悠久, 纵跨河北、山东、江苏、浙江等多省区的人工河,不仅是古代劳动人民辛劳和智慧的结晶,而且是古人给我们留下的重要财富和历史文化遗产.然而, 由于在经济发展过程中忽视了对大运河生态环境的治理和有效保护,导致整个大运河的生态发生了较大改变, 河水浑浊程度居高不下、水质急剧变差、河道水质自净功能被破坏, 河道运输导致的柴油、汽油泄露和污染, 特别是江苏段的运河运输力度超过历史任何时段,[1] 苏南运河水污染问题未得到重视, [2]沿岸的工业污水和生活污水排放持续对大运河水质进行破坏, 从而使河道水质的自净化功能长期无法恢复,不科学、人为的河道改造（河底、河岸）破坏了大运河河内动植物、河岸动植物的生存环境和空间, 河流自然生态无法依靠自身的自愈功能恢复.

二、新时代大运河生态系统治理机制选择：协同机制

(一) 协同治理大运河生态系统的可行性和必要性

协同理论认为, 系统在远离平衡、开放的条件下,可以依靠外部序参量、内部自组织活动和协同作用, 自发出现时间、空间、功能的有序结构.大运河生态系统的现状表明, 长期的污染和破坏, 已导致大运河的生态系统长期处于 “非平衡” “无序” 的状态. 虽然如此, 由于大运河生态系统仍然与所在地域、空间的自然生态环境有所物质和能量交换,因此是一个典型的开放而非封闭系统.按照协同理论的观点和研究成果, 系统只要满足远离非平衡和开放的系统 “状态条件” , 是有可能通过外部 “作用力量” 和内部要素的共同作用, 实现系统的状态改变.

在影响大运河生态系统治理的外部力量中,有三种力量最值得重视和关注：政府、市场、社会公众.在我国改革开放和经济转型发展过程中,虽然大运河生态系统的破坏和污染是有目共睹的事实,但是由于大运河生态系统作为一种 “公共资源” , 具有污染的负外部性和治理保护的正外部性, 地方保护主义、地域分隔等现象的存在,导致大运河生态系统的治理出现以地方政府主导为主的单一治理格局.然而, 由于生态信息的不对称和稀缺性,单一格局的政府治理机制被事实证明是 “失灵” 的.

由于大运河生态系统的公共性特征,治理主体无法向 “获益” 对象收取相关治理费用或得到相应补偿的现状, 导致单一的 “市场机制” 无法自动引导大运河生态系统治理行为和相应资源的最优配置,客观上要求由政府机制的参与和干预.然而, 由于历史和现实的原因, 在政府干预大运河生态治理的市场机制过程中, 未对政府的角色、地位、参与方式、干预方式进行准确定位, 导致大运河生态系统治理的 “政府机制失灵” “市场机制失灵” 现象相继出现. “政府机制失灵” “市场机制失灵” 客观上要求社会组织、公民个体等社会力量介入和参与大运河生态系统治理和建设, 以社会舆论、社会道德、非政府组织、公众志愿参与等非政府、非市场方式推进大运河生态系统治理.然而, 由于非政府组织存在资金短缺、分散、自我管理能力弱等原因的存在, 使得单一的社会组织或公民个人参与大运河生态系统治理也存在 “失灵” 的问题. “政府失灵” “市场失灵” “志愿失灵” 现象共存说明, 大运河生态系统治理需要政府、市场、社会三种机制协同发挥力量.

由于大运河流经河北、山东、江苏、浙江等多个省市, 涉及多地形、多土质、多植物、多物种、多气候、多河流、多湖泊的问题, 使得运河生态系统具有较高程度的复杂性, 这导致单一的 “对象治理” 存在 “失灵” 现象.例如, 单一治理淤泥而不治理河内和河岸生物, 单一对河岸植物、植被进行治理而不重视对野生动物、昆虫等物种的保护, 会导致相应的治理措施失效.因此, 需要治理对象的协同.

由于我国对生态环境的保护和治理存在多主体、多机构、多层级的情况, 在生态环境保护和治理政策方面存在法律、政府政策、地方政府政策、环保部门政策共存的现象,在与我国环境保护法律基本一致的情况下, 不同地方、不同层级的政府或职能部门, 针对同样的生态治理对象可能存在不同的规定和制度, 这在客观上可能会导致各省市在对其所属段运河的治理失效. 因此, 大运河的生态治理, 还需要实现各层级、各地域对运河生态治理的政策、制度建设的进行协同, 统一标准、统一步伐.

(二) 大运河生态系统治理的主体协同机制

目前, 大运河的管理主要属于地方水利部门, 但是相关执法权力缺失、政策不完善, 导致水利部门在运河管理、生态保护和治理方面所起的作用非常有限. 从协同学的科学内涵来看, 树立政府、市场、社会组织、个体等多要素共同参与、互相协调、合作建设的理念, 是解决大运河生态系统治理问题的有效方向.

通过多元治理主体的平等参与机制,可以改变大运河河道生态系统治理的政府 “一元治理中心” 现状,企业、社会组织、公民个人等河道生态治理建设利益相关者的积极参与, 扩大了运河生态治理的决策主体、执行主体、监督主体的范围, 可以提高大运河生态系统治理决策的科学性、执行的有效性、监督的及时性.

要实现政府、市场、公众参与运河生态治理的协同, 应采取以下措施：

第一、明确政府、企业、社会组织、公民在运河生态环境治理中的地位、扮演的角色和参与方式. 明确决策主体、执行主体、监督主体的职责、参与方式, 通过分工、协作和建立利益协调机制, 构建政府与企业、政府与社会组织和公众、企业与社会组织公众在生态治理中的协调和衔接机制、沟通互动模式, 实现政府、企业、公众三种力量在运河生态治理中的有效融合.

第二、实施单个生态治理主体的内部协同、纵向和横向协同. 一是政府主体应明确从到地方、从上级政府到下级政府、从上级职能部门到下级职能部门职责和权力, 以此为基础建立纵向协调机制. 明确不同区域, 不同省、市、区、县、乡镇在面对特定生态治理对象时的责任和权力, 构建不同区域、不同地方政府之间在生态治理过程中的横向协同机制.二是企业在参与运河生态治理过程中, 应明确众多参与企业的责任边界、权利边界, 构建参与企业主体之间的横向协同机制, 在资源、信息、技术共享方面建立协同模式, 最大限度地提高整体治理效率, 防止出现资源浪费和高成本.

第三、社会组织、公众参与河道生态治理的动因更多基于志愿、社会道德、社会使命感. 因此, 应充分发挥各种类型、各地域社会组织和公众的力量, 构建各种类型、各地域社会组织与公众之间的横向协同机制, 是实现资源、信息、技术共享的有效手段和途径, 可以有效提高社会资源、信息的使用效率.

第四、由于多元利益主体在运河生态治理过程中可能存在利益冲突, 因此应在多元主体协同机制中构建利益协调和补偿机制,根据运河生态系统服务价值、生态保护和治理成本、发展机会成本, 综合运用行政手段和市场手段, 按照 “谁治理、谁保护, 谁受益” “谁使用, 谁付费” 的原则, 对在生态治理过程做出奉献和牺牲的群体和组织进行适当的经济补偿、社会保障、社会互助.

(三) 大运河生态系统治理的对象协同机制

面对资源约束趋紧、环境污染严重、大运河生态系统退化的严峻形势, 应树立尊重自然、顺应自然、保护自然的运河生态治理理念,像对待生命一样对待运河生态环境, 统筹河底、河岸、河水、草、水中鱼类、昆虫、植物、水边动植物等系统的综合治理, 实现运河治理对象的 “协同” .具体应采取以下措施：

第一、把河道和河岸植物保护、水资源保护、野生动物保护统一起来, 以实事求是和科学的态度, 以科学理论为指导, 将建设、治理、保护协同起来, 将运河生态治理与工业污水排放治理、生活污水排放统一起来, 坚决禁止在河道进行生态破坏性的运输、电鱼、毒鱼、网鱼等行为, 避免出现边治理边污染、边破坏的情况.

第二、对于可以进行分区域和分段治理的,如河底、河岸自然恢复. 各地区可以根据本地实际情况开展运河治理工作, 但是应系统规划, 将上游治理与下游治理结合起来,将主干道河流治理与支干道河流结合起来, 防止出现下游治理、上游不治理, 或主河流治理、支河流不治理, 或上下游治理标准不同、主流与支流治理标准不同等情况.

(四) 大运河生态系统治理的政策协同机制

建立系统完整的运河生态治理政策体系,实现生态治理政策的协同,是实现大运河生态系统治理主体协同、生态治理对象协同、生态文明建设现代化的制度保障, 是协调、化解多元生态治理主体利益冲突的强力保障. 以法律法规的形式, 明确多元生态治理主体在运河生态治理中各自的权限范围、责任范围并使之受到法律法规保护, 是实现协同治理生态的基础和保障.

目前, 我国在河流生态环境保护领域, 已制定了一些相关法律法规, 如《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国渔业法》等, 也出台了一些自然风景环境保护和野生动植物保护条例, 如《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》《风景名胜区条例》《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境统计管理办法》《环境信访办法》《病原微生物实验室环境安全管理办法》《环境监测质量管理规定》《国家环境保护标准制修订工作管理办法》《环境行政复议与行政应诉办法》等, 其他还有各级地方政府、环保监督部门制定的地方性环境保护规定.要使这些法律法规、政策真正发挥作用, 在强调法律法规的监督执行的同时, 还应通过充分梳理、科学分析, 按照运河治理要求, 引入标准化建设和协同机制建设理念, 通过建立大运河河道生态治理标准, 对现有法律法规、政策进行进一步的修订、完善和优化, 使之成为符合标准、相互融合、项目补充的协同政策体系.

三、新时代大运河生态系统治理的路径

在分析大运河生态系统治理协同机制的基础上,根据对大运河生态系统现状的调研结果,提出分三阶段的治理路径.

(一) 第一阶段：停止破坏

停止破坏是一切生态治理的核心. 我国河道生态治理投入资金巨大、效果差的根本原因在于边治理、边破坏, 因此, 运河生态治理的第一步在于实现破坏的停止,如果这一目标不能实现, 生态治理就会成为一句空话.

在国际上,河道生态治理主要在于恢复和保持河道生态的自然状态的观点,已被广泛认同和重视.例如, 日本、德国对人为封闭和施工的河道进行了自然状态的恢复,去掉以前在河岸和河底建造的水泥板和水泥河岸, 软化河床, 尽量使河流自然弯曲, 让两岸长出更多的野生植物,使河内的动植物与岸边的植物、昆虫、小动物、鸟类形成自然的生态平衡.

我国可以通过强力执法, 严格禁止、严厉惩罚对运河的工业污水排放、生活污水排放、对运河动植物的乱捕、乱伐, 停止运河一切运输, 将所有河道运输转向陆地运输（现有运河运输的经济效益远远低于运输对生态破坏需要付出的生态治理成本） .可以考虑设立水警, 以保障生态治理最关键最核心环节和目标的实现.

(二) 第二阶段：系统规划

当代城市河流治理方向是基本恢复自然河流、适应气候变化的低碳河流、人与自然和谐共存的河流. [3]因此, 在对大运河生态系统治理进行规划时, 应组织大运河所流经的所有省市政府职能部门, 河流系统所涉及的动物、植物、水利等生态相关领域的专家, 制定具体、详细的大运河生态系统治理规划方案. 方案可充分借鉴国际成功经验, 例如, 参考英国泰晤士河流的治理、欧洲莱茵河治理、韩国 “可持续城市河流治理措施” 等, 借鉴国外水资源从污染到治理的动态过程经验, 特别是许多西方国家在城市与水资源关系演变就经历了“依存、破坏分离和互动协调” 的过程,[4] 其中的经验值得借鉴.

(三) 第三阶段：方案实施和生态自然恢复

由于水环境的治理是一项长期而艰巨的工程,[5]因此实施大运河生态系统规划方案,应坚持有所为有所不为, 尽量减少人为干预.按照系统规划方案, 各省市既应适当统一步伐,又应根据各地方各河段的具体情况进行分步骤分阶段实施.对该清理的淤泥要进行清理、该拆除的水泥河底和水泥河岸要拆除、该投放的鱼类要大量投放、该重新种植的水生植物和河岸植物等要进行适当的移植,以促使大运河逐渐恢复自然生态状态, 并逐渐进入自我生态修复期.

四、结论

大运河生态系统治理是一件“利在当代,功在千秋” 的伟大事业, 也是一项涉及面广、涉及周期长的复杂系统工程, 需要有计划、有步骤地进行科学系统规划和稳步实施.

本研究运用协同学的基本理论和规律,对大运河生态系统治理的主体、对象、政策三个方面的协同机制进行了剖析, 并在此基础上提出了三阶段治理路径, 可为政府决策和相关管理机构提供参考和借鉴.

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